Исходя из текста Законопроекта, он направлен на регулирование отношений, «возникающих в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов недропользования (вскрышных и вмещающих (разубоживающих) горных пород, шламов, хвостов обогащения полезных ископаемых и иных отходов геологического изучения, разведки, добычи и первичной переработки минерального сырья, содержащих или не содержащих полезные ископаемые и полезные компоненты, в том числе представленные техногенными месторождениями), специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд».

Таким образом, фактически Законопроект официально закрепляет отнесение к отходам вскрышных и вмещающих (разубоживающих) горных пород, шламов, хвостов обогащения полезных ископаемых в том смысле, в каком об отходах говорится в Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ).

Нормы законодательства о недрах пересекаются с нормами законодательства об отходах производства и потребления в части регулирования отношений по использованию отходов горного производства. Предлагаемый Законопроект, к сожалению, не устраняет этих противоречий, поскольку ничего не поясняет.

Очевидно, что нововведения не обеспечат решения поставленной задачи. В Законе РФ от 21.02.1992 № 2395- 1 «О недрах» (далее – Закон «О недрах) нет определения «отходы недропользования», в Законопроекте оно не вводится, а просто перечисляется то, что может быть отнесено к отходам недропользования вне зависимости от того, содержат они полезные компоненты или нет. Значит, Закон «О недрах» опять должен опираться на Закон № 89- ФЗ и ФККО безотносительно к негативному воздействию на окружающую среду (НВОС).

При этом в законодательстве об отходах и недрах понятия «отходы» не пересекаются: Закон № 89-ФЗ опирается на НВОС, а Закон «О недрах» – на целесообразность переработки «отходов недропользования». То есть если подходить по-хозяйски к недрам, то там нет отходов, а есть учтенное и складированное в спецотвалы минеральное сырье, которое будет переработано с учетом экономической целесообразности. Важно отметить, что это активы государства, регулятором которых являются Роснедра.

Законопроект предлагает следующие изменения в Законе «О недрах».

1. В ст. 22 ч. 1 п. 4 изложить в новой редакции: «4) осуществлять добычу полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, образовавшихся в результате выполнения работ, связанных с пользованием недрами на предоставленном в пользование участке недр, в порядке, определенном настоящим Законом, а также использовать указанные отходы для собственных производственных и технологических нужд, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции, с соблюдением требований, установленных законодательством Российской Федерации».

Предлагаемая редакция совершенно непонятна. Так, обязательно ли добывать полезные компоненты из отходов недропользования? Главное в процитированном – добыча должна осуществляться на лицензионном участке. Использовать отходы для собственных производственных и технологических нужд – что это такое? А если из отходов добыли полезные компоненты, их ставить на государственный учет или считать своими? И продавать самостоятельно кому ни попадя? Хотя в дальнейших пп. 5 и 13 содержится информация, что надо предоставлять достоверную информацию в фонды геологической информа- ции. А полезные компоненты принадлежат недропользователям или государству?

2. Часть 1 ст. 26 дополнить предложением следующего содержания: «При этом пользователи недр при ликвидации или консервации объектов хранения отходов недропользования, образовавшихся в результате выполнения работ, связанных с пользованием недрами на предоставленном им в пользование участке недр, обязаны осуществить приведение их в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения и охрану окружающей среды».

Означает ли это, что недропользователи должны провести рекультивацию спецотвалов «пустой» породы или спецотвалов временно некондиционного минерального сырья? Должны ли Роснедра, недропользователи оценить количество полезных компонентов в спецотвалах и затем рекультивировать их? Или что именно они должны сделать?

Законопроект также предлагает изменить определение понятия в Законе № 89-ФЗ: «Объекты размещения отходов – специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов, в том числе отходов недропользования, и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов».

Если совместить объекты размещения отходов, которые оборудуются для бытовых и производственных отходов, с объектами размещения отходов недропользования, то с недропользователей надо требовать проекты объектов для размещения отвалов пустых пород, которые необходимо размещать только на лицензионном участке, и ставить их на государственный учет до рекультивации. Или как-то иначе?

Кроме     того,    законопроект    предлагает    внести изменения в п. 6 ст. 16.3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей сре- ды»: освободить недропользователей от платежей за НВОС при условии переработки отходов, вовлечения их в оборот. Так, коэффициент «0», устанавливаемый Законопроектом «при размещении отходов недропользования, из которых осуществляется добыча полезных ископаемых и полезных компонентов в соответствии с утвержденными в установленном порядке техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых в течение срока фактического проведения указанных работ в соответствии с указанной проектной документацией, начиная с года начала проведения таких работ», не поменяет положения на практике. Объем капитальных затрат будет расти в арифметической прогрессии. Более того, предлагаемое ограничивает добычу полезных компонентов из отходов недропользования сроками фактической разработки месторождения. То есть делает вообще нереальной такую разработку отходов недропользования. Внедрение НДТ невозможно – разработанных технологий еще нет. Если бы они были, добыча сводилась бы к внедрению таких НДТ и оставалась бы практически пустая порода.

К сожалению, по-прежнему не решается проблема комплексного использования горнорудного сырья. В итоге продолжается плохо контролируемое накопление «отходов», темпы накопления имеют тенденцию к возрастанию, несмотря на прилагаемые в последние годы усилия по увеличению использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств.

Необходимо создание законодательной базы, внятных критериев   государственного   стимулирования для обеспечения максимального вовлечения отходов недропользования в хозяйственный оборот, а также создание соответствующей   отечественной   технологической и машиностроительной базы.

Несмотря на противоречия в отношении этих отходов между экологическим правом и горным, проблема их устранения не находит своего решения, препятствуя вовлечению вторичных минеральных ресурсов в хозяйственный оборот.

Анализ Законопроекта свидетельствует о том, что он не решает проблему «совершенствования нормативного правового регулирования» соответствующих отношений и исключения «правовых коллизий».

До сих пор не удалось устранить противоречия между законодательством о налогах и сборах, законодательством о недрах и законодательством об отходах производства и потребления по рассматриваемой теме.

По нашему мнению, чтобы устранить названные недостатки в правовом регулировании, необходимо внести изменения в более широкий круг правовых норм, чем это предусмотрено в Законопроекте, то есть кардинально его переработать.