В соответствии со ст. 3 Закона № 89-ФЗ1 направления государственной политики в области обращения с отходами приоритетны в следующей последовательности: максимальное использование исходных сырья и материалов; предотвращение образования отходов; сокращение образования отходов и т. д.

Согласно основным принципам государственной эко- логической политики РФ ресурсосбережение, рациональное природопользование, рациональное использование, комплексная переработка и охрана недр – это основные приоритеты, обеспечивающие устойчивое развитие.

Ухудшение качества природного минерального сырья и условий добычи полезных ископаемых, исчерпание разрабатываемых месторождений ведет к тому, что качество природных минеральных ресурсов становится сравни- мым с качеством накопленного техногенного сырья.

В так называемых отходах недропользования остается колоссальное количество полезных ископаемых, которые могут быть извлечены и использованы в условиях развития наилучших доступных технологий (НДТ).

Так, по данным Госкомстата и других источников, толь- ко в отходах цветной металлургии России содержится, тыс. т: меди – 7790, свинца – 980, цинка – 9000, олова – 540, никеля – 2480, вольфрама – 129, молибдена – 114, лития – 97.

Основные объемы цветных металлов сосредоточены в отвалах некондиционных руд и хвостохранилищах обогатительных фабрик.

Таким образом, можно констатировать, что рационального использования недр  в нашей стране просто нет. В Основах государственной политики основными способами борьбы с накоплением отходов названы предотвращение и сокращение их образования, вовлечение отходов недропользования в хозяйственный оборот. Согласно Стратегии экологической безопасности РФ4 необходимо стимулирование внедрения НДТ для обезвреживания и использования отходов недропользования в качестве вторичного сырья.

Законодательство о недрах не содержит нормативно закрепленных критериев рациональности использования ресурсов недр, учитывающих особенности их пользования для различных целей. Закон РФ «О недрах» напрямую не требует рационального использования отходов добычи и связанных с ней перерабатывающих производств (отходов недропользования). Неприятно констатировать, но в нашей стране не просто отсутствует единая система управления отходами недропользования, а вообще нет ясного понимания, что такое «отходы недропользования».

Попробуем в этом разобраться.

ИЗ ГОСТ Р 57677–20172
Рациональным является такое использование недр, которое в целях обеспечения оптимального сочетания экономического роста и устойчивого развития предполагает полное и комплексное извлечение содержащихся в них полезных ископаемых, а также макси- мально эффективное использование иных ресурсов недр посредством применения наи- лучших современных технологий для разработки или сохранения нерентабельных к отработке месторождений при возможности их последующей эксплуатации с обеспечением минимизации вредного воздействия на другие компоненты природной среды.

Позиция экологов (Минприроды России и Росприроднадзора)

Основными параметрами, характеризующими отходы с позиции природоохранного законодательства, являются содержание вредных компонентов, класс опасности.

Кроме того, в ст. 1 Закона № 89-ФЗ1 дано определение.

В самом законе понятие «удаление отходов» не раскрывается. Однако такое определение есть в ГОСТ Р 53692– 20096, в п. 3.1.26.

Отметим, что разложение и уничтожение отходов – это производственные операции, которые проводятся на специально для этого предназначенных предприятиях. Захоронение отходов – это механическое перенесение отходов от места их образования на место длительного хра- нения (более 11 мес.). Но основное – это негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), как бы отходы не перерабатывали и не удаляли.

Напомним еще одно понятие из ст. 1 Закона № 89- ФЗ1.

Разница в том, что хранящиеся отходы можно в дальнейшем использовать в каких-либо технологических циклах для получения потребительской продукции (минеральное сырье), а захороненные – уже нельзя: они настолько потеряли свои потребительские свойства, что никого не интересуют. Хотя сегодня места захоронения отходов пытаются ликвидировать с помощью мусоросжигательных заводов, чтобы ввести в оборот их территории и, возможно, получить энергию из отходов как из вторичного сырья, а так- же рекультивировать земли для полезного использования.

Отметим, что на подобных объектах хранятся и отходы недропользования. Но из-за отсутствия ясного определения, что это такое, нет и требований к объектам их размещения.

Обратите внимание, что Закон № 89-ФЗ1   рассматривает отходы и места их захоронения (полигоны) только с позиций НВОС. Росприроднадзор при этом использует ФККО для определения наличия в отходах, размещаемых на полигонах, веществ разного класса опасности. Все отходы условно делят на производственные – I–II классов опасности (зона ответственности Федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности в соответствии с федеральной схемой обращения с отходами I и II классов опасности) и твердые коммунальные отходы (ТКО), обращение с которыми регулируют региональные операторы по обращению с ТКО в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами.

Отходы недропользования, с позиций экологов, также имеют отношение к НВОС и поэтому отражены в ФККО

 Таким образом, в ФККО попали:

▸ отходы, которые исходно являются таковыми;

▸ отходы, к которым можно применить данное определе- ние только в момент их образования (после проведения лабораторных исследований);

▸ отходы, которые на самом деле таковыми не являются, к которым можно применить понятия «вторичное сырье», «полезный продукт», «технологический продукт», «минеральное сырье» и т. д.

Позиция недропользователей (Минприроды России и Роснедр)

Закон «О недрах» – основной закон недропользования – содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан РФ, а также прав пользователей недр.

Интересно, что в этом законе только один раз упоминается «загрязнение недр» – в ст. 23, где к основным требованиям относится  «предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении отходов I–V классов опасности, сбросе сточных вод, размещении в пластах горных пород попутных вод, вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей».

В нескольких статьях упоминаются отходы, содержащие полезные компоненты и не содержащие таковых. Тогда в чем может быть разница, когда речь идет об отходах недропользования, если к ним причисляют и те, и другие? Повторим, в Законе «О недрах» нет определения отходов недропользования. Поэтому только аналитическими ме- тодами из всего законодательства можно выбрать некие приметы таких отходов и «не отходов».

ГОСТ Р 55100-20128 определяет отходы горнодобывающей промышленности как «пустые породы, извлекаемые при добыче вместе с полезным ископаемым, а также хвосты, образуемые при переработке полезных ископаемых (пустая порода – горная масса, не содержащая полезно- го ископаемого или содержащая его в непромышленных концентрациях )».

Так что же в законодательстве о недрах может быть основой для отнесения к отходам?

1. Отнесение продуктов переработки минерального сырья к отходам недропользования рассматривается с позиций коммерческой целесообразности, а не с позиций НВОС.

В соответствии со ст. 1.2 Закона «О недрах» добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут находиться в различных формах собственности. Понятно, что если у кого-то из собственников (государства, частных компаний) появляется коммерческая необходимость, то все остатки первичной (или любой другой) переработки рассматриваются как минеральное сырье, готовое к переработке и извлечению полезного ископаемого.

То есть при наличии полезных (потребительских) свойств (при возможности дальнейшего использования, при наличии спроса, заинтересованного лица) отход перестает быть отходом и становится товаром, сырьем или материалом (продукцией). Но это исходно не отход! Это минеральное сырье, учтенное балансом, объемы которого зафиксированы в статистической отчетности, и складируемое в спецотвал в соответствии с требованиями по оперативному учету запасов полезного ископаемого.

Отметим некорректность «непромышленных концентраций», которые в иных обстоятельствах могут стать «промышленными». И потом, «пустая порода» может быть использована как «общераспространенные полезные ископаемые» для строительных целей или собственных целей недропользователей. И в конце концов, нельзя же оставлять эти «пустые породы» в виде терриконов навсегда на колоссальных территориях.

Несмотря на это, ФККО определил, что именно необходимо отнести к отходам, и экологи исправно причисляют то, что указано в ФККО, к отходам.

Таким образом, предприятия должны сначала заплатить за отходы, а затем, если понадобится, перевести отходы в минеральное сырье, то есть пройти процедуру апробации прогнозных ресурсов и (или) поставить на запасы, в соответствии с требованиями ст. 6 Закона «О недрах» получить лицензию на право переработки собственного минерального сырья (при этом не исключается процедура проведения аукциона), заплатить повторно НДПИ, вложив колоссальные деньги в указанные процедуры. И это не просто дополнительные затраты, это двойная плата за одни и те же «отходы». Более того, «отходы», которые являются собственностью недропользователя. 

  2. В соответствии со ст. 2 Закона № 184-ФЗ9 «продукция определяется как результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях».

  Исходя из этого определения, невозможность «дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях» свидетельствует о том, что материал относится к категории отходов. Это общее определение. Но оно относится и к недропользованию. Это, пожалуй, первое и единственное условие отнесения материала к отходам. Однако при условии, что не будет выполняться п. 1.

  3. Хвосты обогащения полезных ископаемых, являющиеся продуктом первичной, в том числе гидрометаллургической переработки руд, согласно определению отходов в ст. 1 Закона № 89-ФЗ1 не являются отходом, так как не подлежат удалению до завершающей стадии переработки, предназначенной для полного извлечения полезного компонента и неучтенных попутных компонентов. Хвосты обогащения в полной мере могут быть отнесены к минеральному сырью, готовому к переработке (до последней стадии технологической переработки и удаления), но никак не к отходам.

  4. Вскрышные породы также не являются отходом. Вскрышные породы представляют собой добытые из недр полезные ископаемые. Их перемещают, меняя ландшафтную оболочку, из объекта ведения горных работ
(карьера) на объекты ведения горных работ (спецотвалы). Если горные породы вскрыши пригодны к использованию в качестве строительного минерального сырья (например, щебень, глины, пески, известняки, мел и др.), то их перерабатывают (дробление, грохочение, сортировка) и используют по назначению. Применяют вскрышу в строительстве, на дорожных работах, при благоустройстве территории и т. д.

Таким образом, вскрышные и вмещающие (разубоживающие) горные породы, шламы, хвосты обогащения по- лезных ископаемых – это минеральные ресурсы, времен- но неиспользуемое сырье, техногенные месторождения.

Задача государственного регулирования состоит в стимулировании переработки такого сырья.

Одновременно   извлекать   полезные   ископаемые из недр и перерабатывать «отходы» недропользователю вряд ли удастся, если, конечно, исходно не модернизировать производство со значительными капиталовложениями. Отметим, что такая переработка без государственной поддержки просто невозможна. Однако этим стимулирующим фактором, увы, смогут воспользоваться единицы.

Вскрыша как отход стоит 1,1 руб. за тонну. Понятно, что платить за вскрышу как за отход менее затратно и более спокойно – не надо разрабатывать НДТ, проводить геологоразведку, строить новые заводы для переработки вскрыши и извлечения остатков полезных ископаемых.

Поскольку вскрыша – это полезное ископаемое, недропользователь при проведении идентификации полученных продуктов при добыче полезного ископаемого обязан определить их балансовую принадлежность, в том числе в соответствии с Правилами  и со ст. 342 части 2-й Налогового кодекса РФ.

Согласно Правилам  определение нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горно-добывающего и перерабатывающего производства, осуществляется Роснедрами.
Недропользователь не имеет права относить продукты добычи и переработки полезного ископаемого к отходам производства!

Закон «О недрах» использует термин «отходы добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств», но не дает ему определение, а объектами учета являются содержащиеся в отходах добычи запасы полезных ископаемых и полезные компоненты. Их учет предусмотрен Государственным балансом запасов. Фактически российское законодательство о недрах приравнивает отходы добычи и переработки полезных ископаемых к природным ресурсам недр.

Составление и внесение информации в кадастр месторождений осуществляют Роснедра на основании:

▸ государственной отчетности, представленной недропользователями, осуществляющими разведку и добычу;

▸ заключений государственной экспертизы запасов полезных ископаемых;

▸ территориальных балансов запасов полез- ных ископаемых, поступивших из территориальных фондов геологической информации;

▸ геологических отчетов о поисках, оценке и разведке месторождений.

Это, пожалуй, один из важных моментов в определении «отходов недропользования».

Тем не менее экологи предприятий недропользования вынуждены относить все, что есть в ФККО, к отходам. Если не отнесут, предприятия заплатят миллионные штрафы, назначаемые Росприроднадзором.

К сожалению, «отходами недропользования» на предприятиях занимаются экологи, и функцию надзора выполняют не Роснедра, а Росприроднадзор, у которого такие права зафиксированы в ст. 1.4 Административного регламента11. В то же время Роснедра согласно пп. 13, 14 своего Административного регламента12 предоставляют государственные услуги:

▸ «по отнесению запасов полезных ископаемых к кондиционным и некондиционным по результатам технико-экономического обоснования постоянных разведочных или эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов»;

▸ «по определению нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или отходах горнодобывающего или перерабатывающего производства».